执法记忆 | 《土地监察》第二章：建国以来土地监察的发展与现状（中）
第二章 建国以来土地监察的发展与现状（中）
姜德敏
第二节 土地监察的现状
1986年3月，中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发［1986]7号），要求各级党委和人民政府对1982年以来的非农业建设用地进行一次清查，提出了要抓紧制定《中华人民共和国土地管理法》，并决定成立国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作，6月25日，我国第一部土地管理大法——《中华人民共和国土地管理法》发布，8月，负责统一管理城乡地政的国家土地管理局正式成立并开始办公。从此，我国的土地管理事业进入了一个新的发展时期，土地监察作为重要的执法手段纳入了土地管理之中。
一、1986年8月至1987年10月，经过深入宣传《土地管理法》,开展非农业用地清查和查处违法占地，为土地监察工作打下了良好的基础
1986年8月国家土地管理局成立，根据中发［1986]7号文件精神，决定在全国开展非农业用地清查。9月，国家土地管理局下发了《关于抓紧清查非农业用地的通知》，清查的范围是1982年以来的非农业建设用地。为了认真搞好清查，11月，国家工地管理局在武汉市召开了全国非农业用地清查工作经验交流会研究如何进一步深入开展清查工作。这次会议对各地土地管理部门的清查工作提出了六点要求，一是各地要广泛深入地宣传《土地管理法》，真正做到家喻户晓，二是建立一个有一定数量和质量的清查专业队伍，实行专业队伍清查和单位、群众自查相结合；三是要抓好试点，在试点上取得经验，培训骨干，全面铺开；四是对清查出来的违法占地问题，必须依法严肃处理；五是做好清查的检查验收工作，六是做好清查的后续工作，建立健全地籍管理制度，建立定期的检査制度，建立健全土地管理机构，配齐土地管理人员。这次清查，是我国建国以来规模最大、持续时间最长、投入清查的人数最多、效果最好的一次土地执法监督检查活动。据28个省（区、市）统计，截止1988年5月，全国投入清查的人数达553万人，共查出违法占地近千万件，违法占地面积813.6万亩，解决土地纠纷52万起，基本上刹住了乱占耕地、滥用土地的歪风，为开展经常性的土地监察工作打下了良好的基础。
对非农业建设用地的清查，是土地监察工作开创后的第一个战役，这次清查基本上解决了中央多年来三令五申不许乱占滥用耕地的问题。清查的主要成果在于：一是我们对过去土地管理的状况和存在的问题有了基本的了解，对违法占地给国民经济带来的严重后果有了深刻的认识，从而大大增强了广大土地管理干部的责任感；二是初步摸清了非农业用地的底数，建立了初始地籍档案，为以后处理各类土地案件提供了资料；三是各地初步掌握了本地区土地违法的特点，为制定预防措施、制止违法行为的发生提供了依据；四是广大干部和群众初步树立了珍惜和合理利用土地的观念，为土地监察工作紧密依靠广大干部和群众，接受群众监督创造了良好社会条件，五是促进了土地管理机构的建立，锻炼了队伍。
1988年8月1日，国家土地管理局以《关于全国非农业用地清查情况的报告》，向党中央、国务院作了汇报。
二、1987年11月至1988年9月，通过抓试点，探索开展土地监察工作的路子，打开了土地监察工作的局面
非农业用地清查取得了巨大的成绩，但法律、法规的贯彻实施，不能单纯依靠这种动员几百万人参加的运动式的土地执法活动，要防止土地违法行为的发生、蔓延，维护土地管理法律、法规的严肃性，确保《土地管理法》的贯彻实施，必须靠经常性的土地监察工作来保证。为找出一条适合中国特色的土地监察路子，1987年11月，国家土地管理局在郑州召开了全国土地监察工作座谈会，会议决定在河北省徐水县、吉林省四平市（试点在四平市所辖的公主岭市）、黑龙江省宾县、上海市嘉定县、淅江省东阳县、福建省福州市、河南省郑州市、湖北省阳新县、湖南省长沙市、广东省惠东县、四川省简阳县、陕西省渭南市、宁夏自治区中卫县13个市、县进行土地监察试点，试点在国家土地管理局和省级土地管理局的领导下，充分发挥其主观能动性，结合本地区的实际情况，大胆实践，勇于创新，为开展土地监察工作创出新路。经过五个月的努力，13个试点全部组建了土地监察机构并形成了多级监察网络，有的试点还组建了有权威的土地执法队伍，各试点全部制定了监察制度，与公、检、法、司法、监察等部门建立了密切的工作联系制度，在制止相查处违法占地、降低发案率等方面取得了明显的成绩。
1988年5月，国家土地管理局监察司在长春召开了全国土地监察工作汇报会，13个试点单位介绍了经验，会议予以充分的肯定。这次会议还决定：推广第一批试点的经验，同时在山西省榆次市、内蒙古自治区赤峰市、辽宁省营口市、江苏省南通市、安徽省固镇县、江西省萍乡市、山东省阳谷县和淄博市、广西自治区北流县、贵州省清镇县、云南省安宁县、甘肃省成县、青海省民和县、新疆自治区乌鲁木齐市、海南省海口市、天津市武清县等16个市、县开展第二批试点。各省可根据本地的实际情况开展省级土地监察试点，迅速打开土地监察工作的局面。这样，全国共有29个国家级试点和100多个地方试点为在全国开展土地监察工作提供了宝贵的经验。其中最基本的经验，一是紧紧依靠当地政府，取得各级领导的支持，加强与公、检、法、司、行政监察、纪检部门的联系，求得他们的配合与支持；二是土地监察战线上的同志们必须要有百折不挠、自强不息、敢于实践、勇于创新的精神，成为名副其实的“土地卫士”。
三、1988年10月至1990年，土地监察在全国全面开展，通过贯彻国务院8号文件，刹住了越权批地歪风，通过清查党政干部违法占地建私房，使违法占地发案率逐年下降，结案率提高，土地监察工作正在向科学化规范法，法制化、现代化方向发展
1988年10月，国家土地管理局在杭州召开了第一次全国土地监察工作会议。这次会议，充分肯定了1986年以来土地监察工作所取得的成绩，认真总结了监察试点的经验，分析了土地监察工作面临的新情况、新问题。会议决定，把全国29个试点经验在全国推广，要求第一批开展试点的省全面开展土地监察，要力争在1989年内完成土地监察工作的基础建设，其他省也要在1989年内把监察工作全面推开。力争使1989年的土地违法发案率比上年降低60%，结案率达80％以上。
全国省级土地管理局在1986年底时，只有黑龙江省土地管理局内设置了土地监察处，全国地（市）、县土地管理局也只有少数几个设置了土地监察科、股。土地管理的实践和土地监察试点的实践证明，建立健全土地监察机构，是《土地管理法》得以正确、全面贯彻实施的组织保证。杭州会议提出把土地监察机构是否健全，作为考核一个地区土地管理工作好坏的标准之一，要求各地迅速建立健全各级土地监察机构，实现全国土地监察机构网络化。
全国土地监察机构的建立和队伍的发展非常迅速。据统计，到1990年，除西藏自治区外，全国29个省（区、市）土地管理部门全部建立了土地监察机构，全国90％以上的地（市）土地管理局、80％以上的县（市）土地管理局建立了监察机构，县以上土地监察专职人员达1.3万人。
此外，全国还有400多个地（市）、县土地管理部门组建了土地监察执法队，负责在本行政区域内巡回检查。据对15个县（区）的调查，这些省（区）大部分市、县80％以上的村聘用了土地监察信息员。从国家到省、地（市）、县、乡（镇）村（街道》六级监察网络已经基本形成。
由于土地监察队伍的发展壮大，各级土地管理部门开始重视对人员的培训，纷纷举办土地监察干部培训班，并且自己编写教材。国家土地管理局也非常重视对土地监察干部的培训工作，1988年开办了第一期全国土地监察干部培训班，1989年举办了第二期全国土地监察干部培训班，1990年、1992年举办了第三、第四期全国土地监察干部培训班，并决定争取每年办一期全国土监察干部培训班。为了配合各级地管理部门对土地监察干部的培训，国家土地管理局监察司于1990年7月编写了《土地监察基本知识》一书，作为全国土地管理部门培训监察干部的教材。同时，为了满足土地监察人员和基层土地管理人员自学的需要，监察司还汇编了《土地监察员学习资料》，不定期出版发行，目前已出版到第五辑。经过培训的干部回到单位以后，大都成为本地区开展土地监察工作的骨干。根据土地监察工作的需要，国家土地管理局监察司要求各级土地监察机构，都要举办培训班，层层抓培训，迅速提高各级土地监察干部的政治素质和业务素质。
土地监察制度正在完善。为了使土地管理部门内部办案工作规范化，1989年10月，国家土地管理局颁布了《土地违法案件处理暂行办法》，规范了全国土地管理系统案件处理程序。经过两年的试行，在广泛听取基层土地监察人员意见的基础上，于1993年初对该《暂行办法》进行了修改。各地人民政府和土地管理部门也结合本地的实际情况制定了许多行之有效的土地监察制度、办法，查处土地违法案件的若干规定、暂行办法等等，极大地推动了全国土地监察工作的发展。
土地监察工作随着土地管理事业的深入而在迅速发展，为适应新形势的需要，宣传土地管理的有关法律、法规，及时传递国家有关土地管理工作的信息，沟通全国土地监察机构横向之间的联系，国家土地管理局监察司委托吉林省公主岭市土地管理局成立了中国土地监察信息中心，并决定创办《中国土地监察信息》。经过公主岭市土地管理局的努力，在国家土地管理局领导的支持下，1990年10月1日《中国土地监察信息》创刊，经过三个月的试刊，1991年1月1日，《信息》正式发行，在全国土地管理系系统内部引起了强烈反响。
1989年是土地监察工作面临严重考验的一年。当时，部分地区党政干部违法占地建私房以及部分领导干部越权批地，导致了土地投机行为的发生和蔓延，违法占地歪风再起，使得本来就执法难的土地监察工作难度更大了。11月，在南京召开的全国土地监察处长会议上，国家土地管理局监察司提出这一阶段土地监察工作的任务是“完善一个主体，强化两个拳头”，即完善监察体制，强化执法手段，加强与公安、法院、行政监察、纪委部门的工作联系，以解决执法难的问题。1990年11月，在重庆召开的全国土地监察工作座谈会上再次研究了解决执法难的问题。在此期间，国家土地管理局两次与监察部联合下文，对党政干部违反《土地管理法》和违法占地建私房的问题，联合进行处理。据统计，全国有11个省（区、市）土地管理部门与公安、检察院、法院、司法厅、监察厅联合发出加强土地监察工作的通知和联合查处土地违法案件的通知，不少市、县土地管理局在当地人民政府的支持下，同公安、检察院、法院建立了密切的工作联系，有的还联合办案，设立了土地公安派出所、土地公安执法队、土地法庭，直接参预土地违法案件的处理，使土地违法案件大为减少，结案率大大提高。
国务院对土地管理工作给予了高度的重视和支持，为了刹住越权批地的歪风，1990年1月19日国务院批转了国家土地管理局《关于部分地方政府越权批地情况的报告》（国发［1990]8号），为解决土地管理执法难，尤其是解决对领导干部越权批地制止难、处理难创造了极为有利的条件。清理越权批地，是国家土地管理局成立以来土地管理工作中又一次比较大的土地执法活动，对国务院8号文件的贯彻实施，各级政府都给予了高度的重视，把清查工作纳入了各级政府的重要议事日程。为了指导各级政府搞好清查工作，根据国务院8号文件的要求，国家土地管理局和监察部组成联合调查组，用近四个月的时间，对广东省的广州市、海南省澄迈县、青海省海西州政府的越权批地问题进行了调查，经过近两年的努力，在监察部的支持下，对这三个地方政府的越权批地问题进行了处理。
截至1990年底，据全国29个省（区、市）统计，这次共清理出越权批地案件101668件，违法占地面积28.8万亩。从各地清查的情况看，省、地、县、乡四级政府都有越权批地的问题，有些省越权批地的面积占1987年至1989年三年审批建设用地总面积的的20％左右，有个别地区甚至高达60%。
清理越权批地的工作结束以后，为落实国务院8号文件提出的防止越权批地继续发生的要求，各地陆续制定了一些行之有效的防止发生越权批地的措施：一是上下级政府间实行土地管理目标责任制，即“一票否决”制度，把政府及其领导人按法定权限程序审批土地，作为一项重要内容进行考核；二是对建设用地实行公开审批的制度。
四、1991年以后，我国的土地管理工作由开创阶段转入深化改革和全面建阶段，对土地监察工作提出了更高的要求
1991年，我国的土地管理工作已经由开创阶段转入深化改革和全面建设阶段，这一阶段性转变，对土地监察工作提出了更新、更高的要求。这个阶段，土地监察工作在抓好土地违法案件查处和正常的监督检查之外，重点是抓好基层土地管理、清理土地市场、对开发区用地进行整顿清理，以建立良好的土地管理新秩序。
（一）在全国范围内开展“三无”乡镇活动，加强基层土地管理。1991年11月在锦州市召开的全国土地监察会议上，国家土地管理局提出，把开展“三无”乡镇活动作为1992年土地监察工作的重点，要求各地先抓试点，在试点的基础上，逐步全面推开，争取到1995年，全国“三无”乡镇达标数要达到全国乡镇总数的30％以上。
“三无”乡镇的具体内容是：
1.无违法批地。这是对乡政府、乡镇干部和村干部的要求。即①对乡（镇）村企业，公共设施、公益事业建设和农村建房用地，按规定报批，无非法批地的行为；②对宅基地的申报、审批，乡、村两级无弄虚作假骗取批准的行为；③无多批、错批和私自改变地类的情况；④乡、村干部无点头许诺、口头应允以及以权代法，以言代法、擅自批准放宅基地和其他用地的问题。
2、无违法管地。这是对乡镇政府及其领导干部的要求，也包括对乡镇土地管理所（办）及土地管理人员的要求。即①在审批建设用地中无索贿受贿的行为；②建设用地管理中无弄虚作及履行职务中无以“地”谋私的行为；③无违反法定程序和法律规定作出行政处罚决定；④在执行公务中无乱收费、乱罚款和无渎职的行为。
3无违法用地。这是对用地单位和个人的要求。即①无超批多占面积行为；②无擅自占地行为；③无非法转让或卖土地行为；④无不履行土地复垦义务行为；⑤无破坏土地资源和荒芜土地行为；③无不按期办理权属变更手续行为；⑦临时用地无不按期归还的行为；8无骗取批准用地行为；9无侵犯土地权属行为。
全国性的“三无”乡镇活动开展一年多来，收到了比较好的社会效果，实践证明，开展“三无”乡镇活动，是加强基层土地管理工作的一项有力的措施：首先是提高了乡镇干部的土地管理意识，增强了土地管理的责任感；其次，健全了乡、村两级土地管理网络，完善了土地管理的各项规章制度，制定了一些行之有效的“乡规民约”，调动了广大群众的积极性，提高了全民的国土意识，树立了依法、合理、节约用地的新风；第三，降低了发案率，提高了结案率。
（二）清理整顿土地市场，保证土地使用制度改革顺利进行。我国经济体制改革的深入发展，推动了土地使用制度改革的进程、改变过去土地无偿、无限期、无流动使用为有偿、有限期、有流动使用，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权让和转让暂行条例》(1990年5月19日中华人民共和国国务院第55号发布），建立和完善土地市场势在必行。
清理整顿土地市场，是指清理在国务院第55号令发布之前已经形成的以出租、转让土地使用权为实质内容的自发的土地交易行为。这种自发的土地使用权交易行为，没有按照国家有关土地管理的法律。法规要求，未经土地管理部门批准，是一种非法的交易行为。为尽快建立和完善土地市场，国家土地管理局通过大量的调查研究，在重庆、抚顺等几个大中城市试点的基础上，于1911年11月在锦州召开的全国土地监察会议上提出1992年土地监察工作的重点之一是全面开展清理土地市场。土地市场的情况比较复杂，其特点主要表现在以下几个方面：
1.时间跨度大，交易数量多；
2.交易差额明显，收费混乱；
3.经营主体复杂，纵横交错；
4.交易方式多样，行为隐蔽。
清理整顿土地市场，既涉及到人们观念的更新，又涉及许多单位和个人的经济利益的调整，因此，阻力和困难很大。特别是一些部门为了本部门的利益，不顾及大局，不支持甚至干扰清埋工作，更增加了清理工作的难度。1992年11月，国家土地管理局在福州市召开了第二次全国土地监察工作会议，会议对一年半全国“三无”乡镇开展情况、清理土地市场情况进行了总结，各地交流了经验，进一步明确了会后的任务。为使清理后的土地市场依照国家有关的法律、法规正确发育和形成，保证土地基本国策的贯彻落实，国家土地管理局已准备在对土地市场进行调查研究和清理整顿的基础上，制定出《土地市场监督检查办法》，以使土地市场沿着正确的轨道发展。
（三）清理整顿开发区，严格制止乱占滥用耕地，确保《土地管理法》及其有关法律、法规的贯彻落实。1992年初，邓小平南巡讲话发表以后，在国内立即掀起了两个高潮：一个是进一步加快了对外开放的步伐，另一个是建设高潮。其中建设高潮的热点集中在搞各类“开发区”上。致使1992年全国“开发区热”到了极点。各种类型的开发区，如高新技术开发区、经济开发区、某某县（市）开发区、某某乡（镇）开发区等等，广泛分布在沿海、沿江、沿边、城镇郊区及农村交通比较方便的地区（公路、铁路旁）。开发区的规模大到国家、省级审批的占地几千亩甚至几十平方公里，小到市、县、乡（镇）批准的本级政府设立的开发区。据有关资料统计，1991年以前，全国经国务院及有关省（市、区）批准设立的开发区是117个，到1992年10月，全国经过批准和未经合法手续批准设立的开发区已达2700多个，据估计，实际上要大于这个数字。
开发区热和开发区的迅速发展，给土地管理工作带来了很大的困难，使土地管理工作出现了一些难题和问题，主要是：
1.绝大部分开发区未经合法批准，属越权批地的违法行为。由于开发区的审批权在国家和省级政府，而目前出现的情况是，从市（地）、县、乡（镇）各级政府都可以随意批准设立开发区，不仅违反了土地统管的有关法律、法规的规定，本来已经被刹住的越权批地的违法行为又重新抬头，而且破坏了国家对有限的土地资源的宏观调控。
2.大量耕地被占用，浪费耕地问题十分严重。在土地管理工作中，耕地的保护工作是十分重要的，因此，党中央、国务院把耕地的保护工作作为基本国策提出来。这几年，国家土地管理局也把耕地的保护工作作为土地管理工作的重点并已取得了比较明显的效果。然而，1992年出现的“开发区热”，在一些地区耕地遭到严重破坏，耕地占用量大幅度上升。据调查，开发区占地70%到80％是耕地，有的开发区占用的全部是耕地。更为严重的是，因为缺乏论证和规划，有相当一些开发区在项目、资金尚未落实的情况下，就修整了道路，结果是“开而不发”，造成大片土地闲置、荒芜。
3.“开发区热”诱发了土地投机商的土地违法行为，破坏了土地使用制度改革的顺利进行。由于开发区过多，且无规划无投资，一些地方政府为了拉项目，不惜压低出让、转让地价，即所谓的优惠政策，使政府不仅没有从土地上获取应有的收益，有的甚至还要倒贴。一些获得了土地使用权的公司或个人，在未作任何投入的情况，即转手倒买，从中获得高额利润。我国当前正在进行的土地使用制度改革，就是要变过去土地无偿、无限期使用为有偿、有限期使用。当前正在进行的清理土地市场，就是为了培育和完善土地市场，而且已经取得了很大的成绩。开发区热为“炒地皮”者创造了条件，提供了土地资源，干扰了土地使用制度改革的顺利进行。
4.相当部分的开发区管委会对开发区内的土地自批自用，行使了政府审批土地的权力，形成了多支笔批地的现象，违背了关于土地统一管理的原则，造成了土地管理的混乱。
为了制止和纠正因开发区过热，过多、过乱而造成的土地资源浪费的现象，加强土地管理工作，切实保护好耕地，1992年下半年，国务院下发了《关于严格制止滥用耕地的紧急通知》，国务院办公厅下发了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》。为落实上述两个通知精神，根据国务院领导的指示，1993年3月，由农业部、国家土地管理局、监察部、国务院法制局联合组成了国务院土地执法情况检查组，对十二个省（区、市贯彻两个通知情况进行了检查，国家土地管理局也发出通知，要求其他省（区、市）也要按照国务院土地执法情况检查组的要求进行自查。1993年4月28日，国务院又下发了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，通知重申了各类开发区必须实行由国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制度，在报批前要做好开发区的前期规划，严格依法审批土地，节约用地，严格控制占用耕地，原则上不得占用基本农田保护区内的耕地。对未经国务院和省（区、市）政府批准设立的开发区要认真进行一次清理。与此同时，国务院又组成了第二次土地执法检查组，重点对海南省及广西部分地区进行检查。
（第三节土地违法的特点、一般规律及产生的原因，下期登载）喜欢分享or
1.执法记忆 | 30年前的土地监察岗位培训教材——《土地监察》